Los DNU antes y después de la reforma constitucional de 1994

Por ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ, Profesor Titular Plenario de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal UNC, Profesor Honorario de la UBA y Postdoctoral Senior Fellow de la State University of New York at Buffalo Law School. Director de la Maestría en Federalismo de la Universidad Siglo21 y director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Fue Diputado de la Nación y vicepresidente de la Comisión Redactora en la Convención Constituyente de 1994.

En Argentina, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) son institutos de emergencia que otorgan al Presidente de la Nación la facultad de legislar en situaciones excepcionales y de urgencia, cuando no se puede seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes.

Sin embargo, es importante señalar que estos decretos deben ser considerados inmediatamente por el Congreso Nacional, por ser el órgano legislativo, tal como lo dispone la Constitución Nacional vigente.

La Constitución Argentina, desde su origen en 1853 hasta su última reforma en 1994, no mencionaba los DNU. Sin embargo, entre 1853 y 1989, fueron emitidos aproximadamente 25 decretos, incluyendo a presidentes como Nicolás Avellaneda, Carlos Pellegrini y Raúl Alfonsín.

El presidente Menem, durante su primer mandato iniciado en 1989, emitió 308 DNU, lo que fue calificado como "gobierno por decreto" por algunos expertos.

En 1990, la Corte Suprema, en el caso "Peralta", legitimó el uso de estos decretos. En la doctrina, hubo divisiones: un sector avaló los DNU en el marco constitucional anterior y otro se opuso. Como Diputado Nacional, presenté en 1991 un proyecto para prohibir el dictado de nuevos DNU y establecer un plazo de 60 días para su ratificación por el Congreso.

La realidad del uso y abuso de este instituto y el respaldo de la jurisprudencia llevaron a incluir el tema en la Convención Constituyente de 1994. El Art. 99 inc. 3 limita al máximo los DNU, ya que:

a) Se establece que el Poder Ejecutivo no puede legislar bajo pena de nulidad absoluta.

b) Solo pueden dictarse en circunstancias excepcionales, cuando no se pueda seguir el trámite ordinario y exista un estado de necesidad y urgencia.

c) No pueden tratar temas penales, tributarios, electorales o de partidos políticos.

d) Deben ser decididos en acuerdo general de ministros y refrendados por todos, incluido el Jefe de Gabinete y el Presidente.

e) El Jefe de Gabinete debe presentarlo personalmente ante una Comisión bicameral permanente, en un plazo específico.

f) No se acepta el silencio del Congreso, que debe emitir su voluntad de forma expresa e inmediata.

Todo esto fue corroborado en los debates de la Convención Nacional Constituyente, donde se reafirmó el fortalecimiento del Congreso y la atenuación de los poderes presidenciales.

A pesar de estas restricciones, los presidentes siguieron emitiendo DNU por la falta de acción del Congreso y la actitud permisiva de la Corte Suprema. El incumplimiento del Congreso en reglamentar la norma generó anomia y hiperpresidencialismo. Cuando finalmente se sancionó la Ley 26.122 en 2006, fue de manera inconstitucional, ya que permitió la vigencia de un DNU con la voluntad de una sola Cámara.

El control de constitucionalidad de la Corte Suprema mostró una actitud convalidatoria, con algunas excepciones. En conclusión, se practicó un abuso sistemático de los DNU, lesionando los principios republicanos, federales y democráticos del orden jurídico.

La Inconstitucionalidad del DNU 70/73 y el Rol Fundamental del Congreso

La emisión del DNU 70/73 ha generado cuestionamientos significativos respecto a su constitucionalidad.

Este DNU, con 366 artículos, es el más extenso y detallado hasta la fecha, generando debates sobre su alcance y validez. La complejidad de sus contenidos refuerza la necesidad de un análisis profundo y participativo.

Es imprescindible que el Congreso asuma su rol constitucional. Se insta a lograr las mayorías necesarias para la derogación del DNU 70/73 y la reforma de la Ley 26.122. También debe revocarse la competencia del Poder Ejecutivo para alterar partidas presupuestarias, otra forma de gobierno por decreto y hiperpresidencialismo.

Este llamado a la acción subraya la importancia de la participación del Congreso y de defender los principios de la democracia deliberativa frente al decisionismo.

Es momento de reafirmar la tradición liberal del constitucionalismo, evocando figuras como Locke, Montesquieu, Madison y la Constitución de EE.UU. de 1787, que inspiraron al constitucionalismo argentino.

El DNU 70/73 exige una respuesta firme del Congreso para salvaguardar los principios constitucionales y garantizar el funcionamiento democrático del país.

Tratamiento de la denominada Ley Ómnibus

Respecto a la Ley Ómnibus, se aborda su aspecto constitucional con base en los argumentos anteriores, sumando nuevas reflexiones.

Se trata de un proyecto sin precedentes, con 664 artículos que abordan temas múltiples. En total, el Congreso debe considerar 1030 artículos, sumando los 366 del DNU.

Las sesiones extraordinarias concluyen el 31 de enero, pero las ordinarias comienzan el 1 de marzo. Se exige tratar dos instrumentos complejos en tiempo récord, algo inviable por sentido común y funcionamiento parlamentario.

Un análisis superficial muestra la necesidad de más tiempo. Entre los temas:

• Adecuación de la representación en Diputados

• Juicio por jurados

• Transferencia de la Justicia Nacional a CABA

Estos requieren debates detallados en comisiones.

Distintos sectores también han expresado su opinión:

• Gobernadores patagónicos (legislación pesquera)

• Gobernadores del Norte (litio)

• Región Centro (biodiesel, bioetanol)

• Mesa de Enlace (retenciones)

• Farmacéuticos, artistas, libreros, abogados (críticas diversas)

Es necesario un ordenamiento temático para fijar prioridades y avanzar en un tratamiento adecuado.

En cuanto a las declaraciones de emergencia y delegaciones legislativas, el Congreso no debe continuar con la práctica de delegaciones permanentes.

Aferrarnos a la Constitución Nacional

Argentina necesita un proceso profundo de cambio basado en los principios fundamentales de la democracia republicana y federal.

El decisionismo de unos pocos debe reemplazarse por el diálogo, debate y acuerdo dentro del marco de la Constitución.

Es hora de aferrarnos a la Ley Suprema, único camino para salir de la decadencia. A 40 años de democracia, debemos recordar los fines del Preámbulo y volver a los valores fundacionales.